西藏检察机关督促修复黑颈鹤国家级自然保护区土地行政公益诉讼案
【关键词】
行政公益诉讼 自然保护区保护 一体化办案 系统治理
【要旨】
针对在国家级自然保护区违法建设项目造成生态损害的历史遗留问题，检察机关依托一体化办案机制，推动不同层级行政机关依法履职，系统治理，科学修复国家级自然保护区生态环境。
【基本案情】
西藏雅鲁藏布江中游河谷黑颈鹤国家级自然保护区（以下简称黑颈鹤国家保护区）于2003年6月由国务院批准建立。2017年，南木林县4.6万亩人工种草（一期）建设项目在艾玛乡、茶尔乡、土布加乡3个乡6个片区实施，规划开垦土地4.6万亩，实际平整改良土地2.4万亩。其中A区东片区（艾玛乡）2020年停止种草，改为万亩马铃薯种植。项目投入国有资金近3亿元。2021年经国家森林督查停工后，被破坏的土地一直未修复。南木林县相关行政机关未依法履行保护区建设项目审批监管职责，造成黑颈鹤国家保护区生态环境被破坏。
【调查和督促履职】
2023年7月，西藏自治区人民检察院（以下简称西藏自治区检察院）在履职中发现该线索，因案情复杂，涉及历史遗留问题，需与跨层级、多部门行政机关沟通协调等因素，决定交由日喀则市人民检察院（以下简称日喀则市检察院）办理。2023年9月14日，日喀则市检察院以行政公益诉讼立案。检察机关多次与日喀则市林草部门、南木林县政府沟通，通过调取涉案区域近十年土地统计数据、实地勘察、询问走访、查阅资料，开展磋商座谈，查清案件事实，明晰各行政机关的具体职责。经查明，涉案区域原有土地多为灌木林地、未成林封育地和内陆滩涂，长有沙生槐等原生植物。项目建设单位未经草原或林业行政主管部门审核同意即开工建设。项目实施后，进行土地平整、深耕深翻，修建水塘、机耕道、机井等水利设施，抽取地下水和雅鲁藏布江水灌溉等。根据核点以及卫星遥感监测，项目用地均位于黑颈鹤国家保护区内，截至2023年2月6日，项目疑似耕作总面积约2.4万亩。
根据《中华人民共和国自然保护区条例》第二十六条、第三十二条，《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条，《中华人民共和国水法》第十二条第四款、第六十九条等规定，日喀则市检察院于2023年10月10日、2024年2月8日分别向南木林县林草、自然资源、建设规划、农业农村、水利部门等多家行政机关公开宣告送达6份检察建议，建议按照各自职责及时修复保护区生态、撤销许可、纠正违法行为、保护国有财产。南木林县相关行政机关收到检察建议后，回复将通过系统治理，科学修复黑颈鹤国家保护区受损土地。
西藏自治区检察院在指导日喀则市检察院办案中发现，西藏自治区林草部门（以下简称自治区林草局）于2015年2月10日批复同意在南木林县艾玛乡恰热村实施人工种草项目，该地块属于上述项目的A区东片区（艾玛乡），在黑颈鹤国家保护区范围内。2021年1月28日，日喀则市林草部门曾就上述项目A区东片区（艾玛乡）改种万亩马铃薯种植项目问题向西藏自治区林草局请示但未得到答复。针对在履行国家级自然保护区监管职责中的错误审批行为、对国家级自然保护区被破坏时的不作为等问题，西藏自治区检察院根据《中华人民共和国自然保护区条例》第二十一条、第二十六条，《西藏自治区实施<中华人民共和国自然保护区条例>办法》第十六条等规定，于2023年10月8日以行政公益诉讼立案，10月31日与西藏自治区林草局召开磋商会并发出磋商函。西藏自治区林草局于12月12日复函称，将进一步加强对下级林草部门请示事项的审批，加强对国家级自然保护区的监管，指导和督促南木林县在生态影响论证的基础上进行整改，科学合理修复受损的生态环境。
2024年1月12日，西藏自治区林草局召开“南木林县4.6万亩人工种草（一期）建设项目区域生态修复项目评审会”，邀请专家对修复方案进行评审，根据《中华人民共和国青藏高原生态保护法》第十八条规定的实行自然恢复为主、自然恢复与人工修复相结合的系统治理的原则，决定对评估需要修复的5346亩保护区实施人工修复，其他可以自然恢复。当前，在南木林县政府的主导下，南木林县各行政机关全面落实检察建议要求，根据修复方案，已投入350余万元开展植树、种草等生态修复工作；同时，依法撤销项目建设规划许可证、建设项目用地预审意见；对破坏保护区的违法行为作出罚款5万元的行政处罚；项目购置的机械设备固定资产登记工作已初步完成，固定资产补录和机械设备维修工作正在进行中。
【典型意义】
国家级自然保护区是青藏高原自然保护地体系的重要组成部分。对发现的国家级自然保护区被破坏的历史遗留问题，西藏两级检察机关按照“必须坚持生态保护第一”的治藏方略要求，充分运用公益诉讼检察监督手段，通过召开座谈会、磋商会、公开送达检察建议等形式，督促行政机关纠正违法审批行为，查处违法破坏生态行为，科学修复受损的保护区生态环境，为青藏高原生态环境保护作出检察贡献。
