甘肃省人民检察院督促保护长城行政公益诉讼案
【关键词】
行政公益诉讼诉前程序 长城保护 一体化办案 检察长办案 长效机制
【要 旨】
地方各级人民政府依法负责本行政区域内的文物保护工作。针对长城本体点多面广、涉及保护管理主体众多等特点，省级人民检察院发挥办案主体、示范引领作用，统一、系统指挥三级检察机关针对多处长城保护问题一体化办案，加强与各级人民政府及其职能部门的协同协作，促进依法全面履职，推动文物安全长效机制建设。
【基本案情】
甘肃境内的历代长城总长度3654千米，居全国第二，其中明长城1738千米，为全国之首。2019年12月，有关媒体反映，甘肃省武威市凉州区部分长城遗存成为当地居民的宅院墙、圈舍墙和人行道，有的长城墙体被村落和农田包围，长城周边环境未得到有效保护。
【调查和督促履职】
甘肃省人民检察院（以下简称甘肃省院）经初步调查发现，辖区内涉及长城保护的问题点多面广、违法情形复杂多样，为统筹推动长城保护系列问题高效解决，甘肃省院于2020年6月23日将该案作为省院自办案件立案办理，成立由一把手检察长担任主办检察官，公益诉讼检察部、检察技术处、警务处等多部门人员组成的专案组，对省内跨11个市、州共计14地28处长城遗存进行了现场调查。专案组细化调查方案，采取统一指挥、统一部署、统一标准，分级、分类开展全面调查，省院对重点地区、重点问题进行现场调查，指导涉长城保护的各市、县两级检察院配合专案组开展调查，走访市县乡三级人民政府及负有文物保护监管职责的行政单位300余家，查明各单位文物保护主体责任和监管责任履职情况。调查中充分运用无人机、高清拍摄设备、卫星遥感图像及大数据分析等设备和技术开展调查取证，提升调查质效。
经调查查明，近年来，地方各级人民政府及相关行政职能部门在加强长城保护工作方面取得一定成效，但仍然存在长城保护措施落实不到位、监督管理力度不够等问题。不少紧邻长城区域的农业、畜牧业生产活动危害长城安全。
针对调查发现的问题，专案组审查认为，督促所在地市级人民政府依法履职更有利于区域内多处长城保护相关问题的统一协调解决。各级政府对文物保护负有主体责任，长城保护中的“硬骨头”问题需要地市级政府不断完善制度机制，采取有力措施推动长城保护。据此，专案组采取分级监督的模式，将重点难点问题列入省检察院对地市级人民政府监督范围；对于具体问题，能及时整改到位的，列入基层检察院监督范围。据此，甘肃省院与武威市人民政府、定西市人民政府进行磋商沟通，充分听取意见后，于2020年8月12日、9月22日分别向两个市级人民政府宣告送达行政公益诉讼诉前检察建议，建议从长城保护范围内耕地有序退出、消除安全隐患、制定整改方案、加强保障措施建设等方面强化履职，采取有效措施推进相关问题整改。甘肃省院在自办案件基础上，结合摸排掌握的个案线索，同步指导地方检察机关向县级政府、乡镇政府及相关行政机关共发出检察建议55份，发挥检察上下一体化机制，就长城保护开展系统、全面的公益诉讼监督。
相关单位收到检察建议后，积极制定并落实整改措施。武威市人民政府专门设立了武威市长城文化保护研究院，在每个县（区）设立长城文化保护站，专门从事长城保护工作；武威市文旅局下发了《武威市长城巡查检查办法》和《武威市长城保护存在问题整改方案》，细化任务推动整改落实。定西市人民政府制定印发了《关于〈甘肃省人民检察院检察建议书〉反馈定西长城保护存在问题的整改方案》，并将问题整改作为重点工作列入第四季度市政府履职管理督促考核，案件涉及的4个县（区）政府分别制定了整改方案，对检察建议书列明的具体问题逐一制定整改措施。同时，全省从推进文物保护联动机制、加大重点点段保护管理力度、开展联合执法检查、加大文物保护普法宣传、建立志愿者服务队伍等方面持续加强长城保护工作。甘肃省院经跟进调查，确认检察建议指出的问题已全部得到解决。
在甘肃省各级党委、政府、文物部门和检察机关的共同努力下，《甘肃省长城保护总体规划》已经完成，《甘肃长城资源调查报告》即将发布，长城保护、长城国家文化公园、长城专题博物馆等一批规划项目得以有序推进，长城保护管理工作得到进一步加强。
【典型意义】
甘肃省长城资源丰富，分布点多线长面广，受自然环境、经济社会发展等因素影响，保护工作具有长期性、艰巨性。省级检察院经综合研判将涉案难点问题作为自办案件立案办理，遵循“保护与发展并重，找寻最佳结合点”的原则，引领长城沿线检察机关在全省范围内办理长城保护系列监督案件，办理过程充分发挥一体化优势，运用科技调查手段，统一指挥、全面调查、精准监督。检察机关和文物部门系统联动，共商治理难点，统一执法司法标准，上下衔接、各有侧重，同向发力、一体推进。案件办理中，重点督促地市级人民政府履行文物保护主体责任，监督效果具有溯源性、长效性，为省级检察院直接立案办理文物保护公益诉讼案件提供了实践样本。
