中国共产党历来重视民主建设，尤其是基层选举，一直是“农村包围城市”战略以及“群众路线”的工作中心。从瑞金时期的苏维埃体制，到陕甘宁时期的参议会，再到人民代表大会制度，如何通过选举实现基层民主一直是重中之重。在此期间，抗战时期西北的基层选举制度实践颇为关键。
1939年初，西北关中各县苏维埃代表大会已改称为县参议会，政府主要领导由参议会选举产生。为了巩固抗日民主政权，1940年3月，中央发布《抗日根据地政权问题》，提出建立“三三制”抗日政权，即在政权人员组成中，“共产党员占三分之一，他们代表无产阶级和贫农；左派进步分子占三分之一，他们代表小资产阶级；中间分子及其他分子占三分之一，他们代表中等资产阶级和开明绅士”。1941年1月30日，陕甘宁边区发出了《关于彻底实行“三三制”的选举运动给各级党委的指示》，强调边区自乡村起可以彻底实行“三三制”，并且指出“三三制”不仅实行于议会，还要实行于政府机关。可以说“三三制”是中共扩大和巩固陕甘根据地民主政权的重大创举，乃从苏维埃转向议会民主的重要载体。关中地委认为，以后的工作主要是巩固内部，加强边区民主建设，扩大与巩固抗日民族统一战线，为争取抗战胜利而斗争。
关中是老革命根据地，群众对共产党有着深厚的感情，不愿意选举地主富农代表，让“三三制”推行不利。例如新宁县二区三乡在第一次普选时，部分区乡党员干部将“三三制”简单理解为共产党三分之一，国民党三分之一，无党无派三分之一。到1941年下半年各县、乡政权第一次普选后，共产党员在县议员中占50%，在县政府委员中占55%；在乡议员中占30%，在乡政府委员中占32%，未能达到要求。
为解决这一难题，关中地委经过实地调研，认为首先要采用选举培训班、家庭访问、自卫军训练、群众集会、庙会讲话等进行宣传动员，才能坚决贯彻普遍、直接、平等、自由的“三三制”原则。比如，新正县马兰区就采取工作团挨家挨户进行家庭访问，开座谈会的形式，同时还在生产活动时、医生看病时、晚间和赶集市庙会时召集群众大会宣传动员，效果明显。到了1942年，关中分区基本达到了“三三制”的要求。新正县推出共产党员议员3人，补选党外人士5人，其中共产党员占36%，接近于三分之一。淳耀县、赤水县、新宁县基本如此。可以说，关中经验充实和改善了抗日民主政权的阶层成分，调动了群众参政议政的积极性。
在转向议会民主制度的过程中，西北地区高度重视团结各种社会力量。凡在地方上有名望的、在群众中有影响、有威望的头面人物均被吸收到抗日民主政权中，赤水县绅士景田玉在县政府财政科任科长，新政县雷庄老中医张治平任边区参议员，旬邑县著名隐士肖芝葆任边区参议会委员。这些做法被推广到西北各地，许多地方知名绅士、知识分子开始参政，如著名绅士霍祝三担任绥德县县长，原国民党八十四师旅长刘杰三连任三届边区参议员，知识分子姬伯雄也被选为米脂县县长，调动了各个阶层主动参与边区建设和团结抗日的热情。除此之外，各级机关干部积极听取民主人士、党外人士对中共组织和政权机关的建议。
人民民主专政的第一步是开好农民代表会议（农代会）和各界人民代表会议。代表会议是参议会向人民代表大会制度的过渡，也是抗日民主向人民民主转变的关键。长安县是试点，基础较好，50多万农民投票选举出近300名代表参加农代会。1949年10月8日和12日，长安县第一届农代会和各界人民代表会议召开，借机阐释了农代会的意义：农代会的目的是建设一个新的新民主主义政权，作用是讨论在农村如何建设并推选各界人民代表会议的代表。各界人民代表会议是政府的协议机关，这是人民的初步政权（权力机关）。所谓人民专政，即“各级干部一定要懂得始终是人民的长工和勤务员，必须虚心向群众学习，听从掌柜（群众）的教诲。只有这样才可以从群众那里学得宝贵知识，才可以反过来当群众的先生。”代表会议正是为了彻底反封建，体现人民当家做主而开。反封建的目的就是废除农村封建的土地制度，把不劳而获又拥有大量土地的地主土地分给无地或少地的农民。随后，广大农村掀起了广泛的宣传和组织热潮，在统一指挥与统一政策指导下，有计划、有步骤地开展反封建斗争。
在长安县的带动下，西北地区深入到许多市、县农村，细致调查各界人民代表会议和农代会的问题。很多刚从革命转入建设的干部对地方不熟，特别是从部队转到地方工作的干部同群众联系较少，要去团结各界人民困难颇多，而有了各界人民代表会议和农代会，干部就可以通过会议代表向群众宣传政策，代表便是连接政府和群众的桥梁。不断实践之下，各地逐渐认识到，人民行使国家政权的机关只有各级人民代表大会和各级人民政府，而只能先由各界人民代表会议先行选举出人民政府，再由人民政府代行人民代表大会职权。
1950年1月10日，作为地方性联合政府的陕西省人民政府成立，《共同纲领》确立的建立联合政府的方案在西北落地，标志着包括了各阶层各党派代表的地方性联合政府，让人民民主专政和人民民主统一战线在组织上确立起来。在此之前，西北所属的297个县（市）级单位，有274个县（市）级单位召开了一至四次各界人民代表会议，其中58个单位代行了人民代表大会职权。在西北的示范带动下，到1951年底，甘肃、宁夏、青海、新疆都召开了各界人民代表会议，除新疆外，其他都代行人民代表大会职权。可以说，抗战时期西北基层选举经验对新中国人民代表大会制度建设贡献卓著。
（作者：杜强仲 杨源哲 单位：广东技术师范大学法学与知识产权学院）
