解放战争时期，中国共产党在军事上节节胜利，不断接管城市。要在城市站稳脚跟并管理好城市，能否管理好城市工商业是一个重要问题，也是长期在农村领导中国革命的中国共产党面临的新问题。学界关于中国共产党在解放战争时期的城市政策研究，多注重分析典型城市的接管政策及结果或经验。然而，中国共产党城市工商业政策经历了一个调整与发展的动态过程，仅从结果或经验角度进行静态研究，难以呈现历史丰富的面貌。实际上，解放战争时期，城市工商业政策调整在中国共产党从农村到城市、从局部执政转向全国执政的过程中，发挥了十分重要的作用，这恰恰是既往研究关注不足之处。
接管城市不易，管理城市更难。不断调整城市工商业政策是中国共产党不仅成功接管城市还能在城市站稳脚跟的重要举措，也是中国共产党从局部执政转向全国执政的重要环节。系统梳理解放战争时期中国共产党在城市工商业管理问题上面临的多重张力与动态调整过程，有利于深入理解中国共产党工作重心转移过程中城市工作思想方法的完善和自身角色功能的转型，为继续推动城市发展和经济建设提供新的历史启示。
一、中小城市的接管及工商业政策的初步调整
城市工商业政策不仅是经济问题，也是关乎革命斗争和政权建设的政治问题。管理经济尤其是发展城市工商业，是无产阶级政党的一项重要工作。马克思、恩格斯指出，“消灭私有制”是无产阶级政党革命的根本任务和主要目的，要求在夺取政权的过程中把一切生产工具集中在无产阶级手中，以便尽可能快地发展生产力。列宁在苏俄革命胜利之后指出，苏维埃政权“主要的困难是在经济方面”。苏俄将战时共产主义政策转变为新经济政策，通过适度发展国内外贸易和工商业来扩大商品流转范围，缓解经济困难。苏俄革命经验说明，无产阶级政党在夺取政权和巩固政权过程中，不是简单地消灭私有制，而要妥善解决城市工商业发展中的诸多困难，制定适合革命发展需要的城市工商业政策。
建党初期，中国共产党将“消灭资本家私有制，没收机器、土地、厂房和半成品等生产资料，归社会公有”作为重要政策，领导工人在城市展开一系列经济和政治斗争。经过初步探索，中国共产党确定走“农村包围城市”的革命道路，在长期的农村革命中，始终保持与城市的联系，在城市建立工商业联络点，利用有利时机占领城市并开展城市经济斗争。不过，由于主要在农村地区领导革命，这一时期中国共产党的城市工商业政策相对单一，主要任务是从城市向农村转运所需物资或破坏敌人在城市的工商业。
随着抗战走向胜利，能否管理好城市工商业成为影响中国革命进程的重要因素。1945年上半年，中国共产党即着手准备接管城市并强调保护城市工商业。毛泽东在中共七大报告中指出，要“准备转变”和“夺取大城市”，将城市工作“提到与根据地工作同等重要的地位”。陈云在七大上强调要保护工商业尤其是要保存城市里的工业机器。面临即将到来的转变，中国共产党对可能面临的困难也作出预判。毛泽东分析城市工作中“会或多或少发生意见上的分歧”，“各地也应该有准备，事先要头脑清醒”。刘少奇指出，党内可能出现“由于不了解在某种时期城市工作的重要性，因而又可能犯忽视城市工作、拘守农村的保守主义错误”等偏向，需要有所防范。
抗战胜利初期，中国共产党为顾全外交大局和保护组织力量，决定将夺取大城市的战略方针调整为“着重于夺取小城市及广大乡村，扩大并巩固解放区，发动群众斗争”，在退出的大城市主要是“发动群众，争取伪军，出版报纸，布置秘密工作”。在确定优先夺取小城市及广大乡村的战略后，中国共产党城市经济工作主要分为两个部分。一是潜入，即派出干部潜入城市铁路、工厂、矿山、市政、银行等部门，以“作长期打算，蓄积力量，以待将来”，具有较强的隐蔽性。二是搬出，为了解决根据地内军火与工业生产困难，中共中央指示新解放区“搬运必需的机器及重要材料到根据地”，具有较强的战时性。搬运机器物资具有明确的原则：（1）估计可以久占的区域不搬；（2）估计难于久占者，属于敌伪公产的可以搬运，属私人企业者则购买，原属私人而被敌伪没收者按具体情况或搬或买，英美投资的重要企业应与其洽商，或买或捐不加强迫；（3）搬运器材时均须与该企业工人商量，听取他们的意见。正确的搬运原则有利于保护并获得重要工商业机器物资，充实中国共产党的工商业经济基础和财经力量。
由于这一时期对城市的占领并不稳定，中国共产党在接管中小城市的过程中出现一些不利于工商业发展的现象。在东北地区，“一部分部队，或因在搜集资材中不顾政策的乱抓，或因部队干部战士发洋财的观念作祟，或因坏分子之混入等原因，致发生严重的纪律废弛之现象”，在某些地区引起群众反感，国民党借此煽动群众。在华北地区，张家口第一次解放后一些干部“乱抓乱买东西，贪污腐化，放松乡村工作，引起士兵与乡村干部不满”；邯郸解放初期准备工作不充分，导致入城部队“发洋财”和“捞一把”思想增多，少数商民持观望、保守态度，不敢集中使用资金营业。上述做法使某些新占领的城市“一般的生产减低，资本逃避，根本说不上发展生产、繁荣经济”。
城市接管之初之所以出现不利于城市工商业发展的问题，存在两方面因素。客观上，战争期间中国共产党的物资需求不断扩大，较早占领的城市承担起提供物资兵员等任务。而在严峻的战争形势下，中国共产党地方部队在占领城市后要准备随时撤退，并“赶快抓一把物资供给战争”，将城市中的生产生活资料运走或分给贫民。主观上，一些干部和士兵“在农村里住惯了，对于城市中的一切，没有经验”，而农村工作习惯和工作方法不符合城市需求。毛泽东曾批评张家口出现的问题是“事前不请示事后不报告的极端恶劣的习惯”，“不是小问题或技术问题，而是重大的政治问题”。
随着解放城市数量增加，中共中央强调，需注意解放区的经济建设和工商业政策。毛泽东要求纠正经济领域“严重存在着的过左偏向”，认为“任何片面的过火要求，都将破坏解放区的经济”，需着重从干部思想上解决。任弼时指出，解放区内已经包含许多中小城市，“经济战线上的无能与失败则将导致政治上、军事上的失败”，全党必须注意解放区经济建设和财政金融问题，需要“防止过左的劳动政策”，吸引民族资本到解放区发展繁荣经济。
1946年初，中共中央对解放区内工业、商业、劳资关系等作出具体指示。第一，分门别类接管和发展工业。对于公营工业，强调以集中领导、分散经营为原则，进行有领导、有计划、有重点的集股投资，以扩大再生产，对于敌伪汉奸经营的企业一律没收。对敌伪汉奸曾入股或联合经营的私营企业只没收敌伪资本充作公股并实行公私合营；对曾被敌伪没收的私人企业则一律发还原主。对于一般私营工业，尽可能予以便利和帮助，使私人资本有利可图。第二，努力发展商业贸易。强调解放区贸易的任务是努力换取解放区缺乏的纺织工具和部分日用品，购买国民党官吏在接收日伪产业后私自变卖的机器和工具。中共中央还指示各地党组织利用各种社会关系，请处于国统区的工商业者及技术人员来解放区投资和工作。第三，调节劳资关系。强调解放区劳资关系必须采取合作方针，无论公营、私营，任何工会与党支部必须与厂方协同制定与执行生产计划；同时要采取劳资兼顾、劳资合作的制度，既保护工人的利益，又保证企业合理经营，获得正当利润。
与此同时，中共中央强调快速适应新的形势与任务，采取新的斗争形式与组织形式，将党的工作“推进到一切大城市去”。在具体工作中，要求调集干部进行短期训练，以培养适宜城市工作的干部，派到附近城市和交通要道展开工作。另外，除了继续在农村吸收新党员外，也强调在城市中“注意大产业、大交通企业、大商店及大中学校中党的发展”，以便在城市中建立党的堡垒。经济政策与组织工作的协同调整，有利于推动城市工商业政策调整。
在一些已经占领并逐步稳定的城市，中国共产党开始注重保护和发展工商业。东北城市牡丹江解放后，在1946年2月的施政纲要中明确规定发展工商业，如恢复与发展公营工业、保护与奖励私人企业、发展私人资本主义、实行公买公卖的自由贸易、繁荣市场等。1946年4月，中国共产党接管哈尔滨，要求发动城市群众争取改善生活，恢复与发展工商业。彭真认为，工商业问题是哈尔滨“城市政策中的一个焦点”，既反对只照顾资本家而影响工人积极性的倾向，也反对只照顾工人而使工商业无利可图甚至垮台的倾向。恢复发展工商业，保护发展与民生相关的工商业，成为哈尔滨的重要政策。
解放战争全面爆发后，严峻的军事形势影响到城市战略布局和经济政策。在战略防御阶段的前三个月，中国共产党被迫放弃或者主动放弃几十个中小城市。面对城市占领、撤退、拉锯带来的压力，中国共产党在总体战略和经济工作方面作出新部署。在战略层面，毛泽东强调在乡村建立并巩固根据地的重要性，他指示东北局、北满分局，“乡村及中小城市工作仍是第一位，切不可将大批干部堆积在长、哈两市”，乡村工作再次在战略上居于关键地位。对于乡村工作和城市工作的关系，陈云认为，“大城市是我们所需要的，但大城市暂时一般地不易确保，如果偏重大城市，轻视建立根据地，我们将有既无大城市又无根据地的危险”。战略上重视乡村工作使土地改革成为经济工作重点，城乡工商业政策受到土地改革影响。
1946年5月4日，中共中央发出《关于土地问题的指示》（“五四指示”），要求各地党委把解放区的土地问题作为最基本任务和一切工作的最基本环节。“五四指示”明确规定城乡工商业政策，罪大恶极的汉奸分子的矿山、工厂、商店应当没收，对于富农及地主开设的商店、作坊、工厂、矿山，则应予以保全，以免影响工商业发展。然而“五四指示”颁布后，东北已占领的城市采用农村土改的方法，如反奸清算、分红、增资、分房、诉苦斗争，发动工人、店员、贫民等城市民众展开城市清算工作，反对敌伪残余和封建恶霸，一定程度上使城市工商业受到冲击。
为进一步稳定和发展城市经济，中国共产党迅速在部分中小城市作出政策调整。时任东北合江省委书记的张闻天指出，城市清算工作的目的不是消灭民族资产阶级与小资产阶级，清算对象主要是汉奸特务的工厂、矿山及商店，不能对一般的配给店与加工业进行额外清算，否则会在工商业者中造成恐慌，进而造成工人失业。关于清算方法，他主张采取有限数量的罚款形式，“不使被清算者的工商业倒闭”。合江省委很快制定恢复发展城市工商业的政策。在《关于恢复工商业的一些指示》中，合江省委要求一律停止对城镇工商业者的经济清算，使其照常营业与生产；同时立即纠正任意提高工人工资等某些“左”的偏向。在《关于发展工商业政策的初步决议》中，合江省委指出，在发动群众达到反奸清算并改造旧政权的初步目标后，应把注意力转移到繁荣工商业方面去，“必须承认，大量地吸收私人资本，发展私人资本主义，是头等重要的任务”。
随着国共双方在华北进一步展开较量，华北城市工商业受到战争形势影响。1947年初，国民党抽调兵力重点进攻陕北、山东两个解放区。解放军逐步解放华北的栾城、正定、获鹿、井陉、平定、阳泉等城市。一些部队在占领或撤出华北城市时，为了争取更多机器和物资，出现违反正确搬运政策的现象。1947年5月，阳泉解放，由于存在被迫撤出的可能，部分接管部队“破坏交通，大量拆运机器，遣散工人并迅速发动群众清算复仇”，加之某些军工部门以高价收买生铁等原料，造成对工矿机器、铁路、电讯器材、公产房屋的破坏。在战争环境与工商业政策等多种因素影响下，华北已解放的部分中小城市呈现萧条景象。进行过激烈清算斗争的城市，存在城市资金和人员外流问题，如阳泉“铁路断绝，矿务停工，使工人失业”，社会秩序比较混乱。
针对上述问题，中国共产党强调要在经济上作长期打算，制定新的财经工作方案和工商业政策。中共中央指示华北等地，反攻是长期的，中间还可能发生某些曲折。不论在军事和经济方面，都要长期打算。对此，1947年3月至5月，华北财经会议召开，强调战时财政工作的首要任务是集中一切力量保障军需供给，必须作长期打算，要从独立自主发展经济、实行精兵简政、增加财政收入、整理财政制度等层面入手，保障战争供给。会议强调，工商业政策与土地政策在性质上完全不同，对于工商业要采取扶助、奖励政策，对于工商业者要采取争取和团结态度；劳动政策方面要兼顾劳资双方利益，协调劳资双方共同发展生产；贸易政策的目的是保障营业和赢利的自由，取消一切不必要的限制。
解放战争初期，中国共产党已认识到城市工作方式方法与农村不同，明确提出要处理好城市工商业问题。但在战略防御阶段，中国共产党占领的中小城市并不稳固，存在争夺、撤退与拉锯，城市工商业政策具有战时性和临时性特点。东北和华北解放区中小城市的工商业问题显示出战争与民生、城市与乡村、政策与实践之间的多重张力。面对城市工商业问题，中国共产党强调发展工商业的重要性，逐步在中小城市站稳脚跟。随着中国共产党不断解放大城市，如何管理大城市的工商业成为党面临的新考验。
二、接管大城市及城市工商业政策的再调整
解放战争进入战略进攻阶段后，中国共产党开始接管大城市，面临的城市工商业管理问题更为复杂。对此，中国共产党提出新民主主义经济政策，要求在城市中贯彻发展生产、繁荣经济、公私兼顾、劳资两利的方针，进一步调整城市工商业政策，使党能够顺利接管和建设大城市，为推动工作重心转移打下基础。
1947年夏季，中共中央将军事战略转变为全国性反攻，从内线作战转入外线作战。在华北地区，石家庄具有重要的地理、军事、经济战略地位，成为国共双方战略争夺要点。在解放石家庄前，中国共产党派出人员对城内情况尤其是工商业进行调查，制定接管政策和纪律。晋察冀军区司令部颁布命令，规定凡属私人财产应由地方政权依据党的政策处理。中国共产党在西柏坡召开全国土地会议并制定《中国土地法大纲》，明确规定保护工商业者财产及其合法营业不受侵犯，“特别是城市里，一切工厂商店，一律不动”，让工商业者经营，为解放石家庄提供了一定的思想与政策准备。
1947年11月12日，石家庄胜利解放，对于中国共产党而言具有重要意义。相比于此前接管的哈尔滨，石家庄是中国共产党独立自主解放并接管的第一个华北大城市，使部队“提高了战术，学会了攻坚”。解放石家庄还有利于将晋冀鲁豫和晋察冀两大解放区连成一片，有利于发展交通、工业、商业，有利于发展生产和支援战争，但中国共产党也面临大城市带来的更为复杂的城市工商业问题。
首先是入城之际城市贫民和部分干部在搬运物资时出现“抢”和“破坏”问题，导致城市经济秩序比较混乱。不少城市贫民存在“谁有钱斗谁”“穷人要翻身就得平分工商业”的思想，出现“搬取公用物资，后来就抢劫私人财物”的现象，使得大批煤粮、公物、私人物品被抢。进城干部也存在抢抓物资的问题。晋察冀、晋冀鲁豫、渤海等地区共有万余人员进入石家庄采购医药、布匹、五金、电料器材等，部分干部存在以大城市的机器资材补充本单位所需的思想，未从全局思考问题，加之国民党对石家庄进行轰炸，加剧城市机器物资的破坏与损毁。
其次是物资接管机构分工不明确与方法不合理。石家庄敌伪物资管理委员会在解放五天后才成立，其下设的铁路、工业、财经、银行、军械、电讯、文化、交通、卫生、通讯、缉私等组，按机构职能分类而非城市原有的经济体系对市内物资进行接管，使同一企业被几组机构接收，形成多头接管、缺乏条理的局面，原来成套的生产机器物资被分散，对复工复产造成困难。另外，敌伪物资管理委员会对敌伪物资清查、代管、没收标准不明确，对哪些应没收、哪些不应没收、哪些是官僚资本、哪些不是官僚资本，认识很模糊，工作比较紊乱。在接收后，不少干部认为石家庄仍无法长期占领，主张将城内机器物资搬走。
此外，城市接管后发动群众进行的城市清算和戒严政策冲击城市工商业。入城部队缺乏对城市阶级背景的分析，一方面笼统提出“由工人、贫民当家，工人武装及翻身报仇”等口号；另一方面，不少干部因袭农村工作方法，凭着农村经验进行城市清算斗争。在城市清算中，有的干部主张动员伙计店员对东家展开清算斗争，如太和药庄店员要求东家给店员增资七倍，结果使东家给店员分货、分股子。另外，中国共产党对石家庄实行军事戒严政策，要求任何机关团体及公私工商业，必须得到出入许可才能采购物资，对工商业的恢复发展形成一定限制。
在多重因素影响下，石家庄工商业恢复发展缓慢。“解放了两个月，商店还不敢开门”，工商业资本家有“三怕”，即怕斗争、怕劳资关系、怕税收。有的中小商业愿与公家合营，以保全商业不被清算；有的想辞退伙计关门或者转为小摊贩；许多经理人员感到大祸临头，纷纷躲藏、隐蔽、转移物资财产，造成工商业混乱。据统计，石家庄解放初期逃亡的工商业者占总数的26.7%，中国共产党认为“如任其自流发展下去，势必挖空及搞垮许多工厂商店”。
接管大城市出现的诸多工商业问题表明，入城部队在思想认识方面仍然跟不上形势发展。这是由于外地来的干部，对城内实际情况缺乏了解。一部分外来干部是来自华北其他地区的城工干部和地下干部，过去秘密工作主要是破坏敌人在城市的经济设施与政策，更多强调为工人争取利益，观念一时不易转变。另一部分干部来自农村，“不懂得使用政权力量，通过政权的形式，以理服众、以法制人”。干部思想认识不足和缺乏正确方针，使得石家庄城市工商业政策不够明确和细致，影响了工商业的恢复和发展。
对于石家庄城市接管中出现的错误倾向，中国共产党领导人予以严厉批评并要求迅速纠正。中央工委还对石家庄接管工作作了专门调查，批评抢夺和搬运机器物资“是一种极左的无政府主义思想”的体现，完全不符合党的主张和政策，必须立即纠正。华北局、晋察冀边区政府和石家庄市委、市政府相继采取纠正措施。一是制止乱斗乱查，工商局召开各业座谈会，解释工商业政策，启封部分被查封的工商业。二是制定工商业法规政策，规定“保护工商业者合法之财产和营业，任何人不得侵犯”，“所有工商业生产，不得无故关厂停业、拆毁机器、埋藏物资、或投机取巧、操纵市场，必须迅速复工生产及设法开张营业”。从解放之初至1948年3月，石家庄市私营工商户由2769户发展到3280户，增长约18%；工商业从业人员由8852人发展到12192人，增长约38%。
在石家庄和华北解放区调整工商业政策的同时，东北局也召开专门的财经会议，进一步讨论城市工作和经济工作。李富春认为，在新民主主义政治与经济下，中国共产党要“改变历史上统治阶级利用城市剥削农民统治农民的状况，使城市为农村经济的发展服务”，既要利用城市的技术、工具与资本，帮助发展农村农业手工业副业，同时也必须发展城市工商业，改善工人与贫民生活，提高工人的劳动热忱与生产技术，争取生产更多廉价工业品供给农民，以此克服历史上城乡对立矛盾，使城乡结合、工农结合，并使工农商业全部发展起来。他还强调，如果对城市经济加以组织，发挥人口集中、工商业集中与物资集中的优势，既有利于战争，又有利于城市经济，也有利于减轻农民负担。
在华北和东北城市工商业调整基础上，中共中央对城市经济整体战略方针、具体政策作出新部署。在战略方针层面，1947年12月，中共中央召开的扩大会议（“十二月会议”）详细讨论了当时党内的倾向问题以及土地改革中的具体经济政策问题。毛泽东指出，“中国人民的革命战争，现在已经达到了一个转折点”，中国共产党不仅能够打下大城市，还能保存与发展大城市。他强调要遵循新民主主义的国民经济指导方针，即“发展生产、繁荣经济、公私兼顾、劳资两利”；强调在城市问题上一定要把中小资产阶级问题处理好，不能片面强调工人利益，也“不要重犯土地革命战争时期的错误”；还指出，必须依据具体情况决定具体方针，反对党内“左”、右倾向，避免对中小工商业者采取任何冒险政策。
在具体政策层面，中国共产党强调战争是暂时的，生产是永久的，要尽快恢复发展生产。刘少奇指出，在大城市实行“搬和分的办法都妨碍长期建设，一切妨害长期建设的方针和思想都是错误的”，他反对采取斗争大会的形式进行直接斗争，也反对不区分敌伪物资及汉奸、战犯、特务、贪官污吏财产的不同性质而一律加以没收。他强调，在大城市要快速建立秩序，“要从使城市经济发展、工商业发展的前提出发”来思考工商业政策，其他工作都是为了发展城市经济而不是破坏城市经济；同时要避免工资过高带来的高成本以及工人失业问题，要在服从公私企业发展的前提下实行劳资合作，赶快把工厂开起来，再适当改善工人待遇。
新民主主义国民经济指导方针的确立，推动了各解放区调整工商业政策，但在实际工作中，“左”的偏向仍或多或少地发生。一些新解放城市仍存在不重视城市生产建设、破坏城市生产设施等问题。例如鞍山解放时，“领导无力，领导不统一，部队侵犯商号，群众乱抢，未很好管理”，导致工厂停工、工人失业、火车不通、货物短缺、商业萧条缺乏销路。
为了纠正和调整已解放城市中存在的工商业问题，毛泽东要求针对不同解放区的特点继续加强工商业政策总结与指导。他要求各中央局、分局和中央工委注意总结城市工作经验，并于1948年2月27日起草《关于工商业政策》。在领导方针上，毛泽东指出，应当防止将农村中斗争地主富农、消灭封建势力的办法错误应用于城市，需严格区别“消灭地主富农的封建剥削”和“保护地主富农经营的工商业”，区别“发展生产、繁荣经济、公私兼顾、劳资两利”的正确方针和“片面的、狭隘的、实际上破坏工商业的、损害人民革命事业的所谓拥护工人福利”的救济方针。同时，他强调，决不可只看到眼前片面的福利而忘记工人阶级的远大利益，要引导工人和资本家共同组织生产管理委员会，尽一切努力降低成本，增加生产。在领导方法上，中央局、分局必须同区党委、地委或派出的工作团保持密切联系，注意明确工作界限，随时掌握工作进程并纠正错误。毛泽东还指出，在新的形势下，在原则上对开明绅士和民族资产阶级采取团结与保护的政策。
为了避免新解放城市违反工商业政策，中国共产党领导人多次指示前线部队注意经济政策。1948年4月，毛泽东致电洛阳前线指挥部，要求明确官僚资本的划分界限，严禁侵犯一切民族资产阶级经营的企业。1948年4月，邓小平在河南鲁山豫陕鄂前委和后委联席会议上指出，“如果不知道利用私人工商业，就不可能解决供应问题”，中原几十万大军吃饭穿衣也会存在困难，因此要善于利用原有的私人工商业组织发展经济，要和商人讲统一战线，争取他们的支持。1948年5月，朱德要求华东野战军兵团干部解放一个城市后，一定要先把工厂、商店好好保护起来，真正做到“仁义之师，秋毫无犯”。这些指示取得良好效果，例如解放军再克洛阳后，严格落实毛泽东和中共中央制定的各项政策，洛阳解放后很快即有1185个商行商店开门营业。
随着战事推进和工商业政策不断调整，解放区被分成老区、半老区、接敌区和新区等。不同类型解放区的经济基础和发展要求差异明显，在接敌区和新区城市，快速接管好并在短时间内稳定城市工商业是首要任务；而在老区、半老区城市，长期建设并繁荣发展工商业则是更加重要的任务。因此中国共产党继续调整工商业接管政策，探寻城市工商业的发展路径。
1948年6月，华北局召开专门的工商业会议，讨论如何管理与发展华北工商业，制定工商业行政管理政策草案、公营私营关系政策草案、工商业负担政策草案、新解放城市保护工商业政策草案等12个政策草案。这些规章使华北工商业政策有了更为具体的保障，推动各城市纠正解放初期存在的问题。如中国共产党对邯郸城市工商业进行重新调查，按地主、地主兼工商业、旧式富农兼工商业或手工业、房屋主、店员、职员或出卖脑力劳动者等标准进行分类，然后进行纠偏，对应予保护和发展的工商业进行退赔与补偿。经过纠正与调整，华北“解放区一切城市的工商业均日臻繁荣，私人工商业在人数上、户数上、资本额上均有所增加。逃亡到敌区的工商业家，也陆续回来”。
1948年6月，东北局召开财经干部会议，强调东北的长期经济建设方针，加强东北整体财经工作的领导与计划。东北局还专门召开城市工作会议，对如何认识城市的地位、如何动员一切力量发展城市生产、如何集中统一加强领导三个问题展开讨论。张闻天在总结东北城市工作会议的基础上写成《关于东北经济构成及经济建设基本方针的提纲》。《提纲》详细分析当时六种经济成分在东北国民经济中的地位和作用，指出东北经济发展的路线是以国营经济为主体，紧紧依靠群众的合作社经济，改造小商品经济，利用私人资本主义经济，推动工商业以及整体国民经济恢复发展。《提纲》提交到中共中央，得到中央的高度重视。
解放战争转入战略进攻阶段后，中国共产党不断积累管理大城市经验，其角色也逐步向城市长期建设者转变。虽然其间发生不少问题，但中国共产党不断调整总体方针和具体政策，纠正城市工商业工作中的偏差，使新解放区和老解放区的城市工商业都获得新发展。随着战略决战到来，中国共产党不仅要准备接管更大规模、更多数量的大城市，更要从整体上思考如何从革命战争转向生产建设、从农村转向城市，并统筹制定全国性工商业发展政策。
三、工作重心转移及全国工商业政策的统筹
随着解放战争进入战略决战阶段，中国共产党加强对军事、政治、经济形势的深入分析，并对未来任务进行周密规划，不仅着重制定大城市接管政策和工商业发展政策，而且着眼于构建全国性国民经济体系，妥善处理“四面八方”关系，探索管理全国工商业的政策方法，推动全党工作重心转移和全国性政权建立。
1948年秋各解放区相继连成一片，广大农民的革命和生产积极性空前高涨，中国共产党获得战略决战的有利时机。与此同时，中国共产党在领导方法、组织纪律、制度建设等方面取得很大成绩，“全党的政治成熟程度是大进一步了”，进一步执行“夺取全国政权的任务”。面对军事与政治形势的新变化，毛泽东认为，解放战争进入战略决战阶段后，“情况更清楚一些，可以讲出带确定性的意见了”。中共中央政治局召开扩大会议（“九月会议”），对各项工作进行新部署，推动城市经济管理与工商业工作进展。
“九月会议”既注重从整体上分析形势变化并加强经济政策的长远布局，又强调探索管理城市和发展城市工商业的经验方法。会议指出，夺取全国政权的任务要求党加强城市和工业的管理工作，迅速地、有计划地训练大批能够管理军事、政治、经济等工作的干部。会议还围绕财经统一、学习工业和商业、学习新民主主义经济政策等重要财经问题展开讨论。会议决定成立华北财政经济委员会，统筹领导华北、华东和西北三区财经工作，为各解放区形成统一的工商业政策提供组织保障。战略决战开始后，中国共产党相继接管济南、沈阳、天津、北平等大城市，探索出更为成熟的城市接管和工商业管理方法。
中国共产党在接管济南过程中创造了关内城市工商业接管的新经验。在进入济南之前，中共济南市委成立调查研究会，对济南市内情况进行全面调查，为顺利接管济南提供重要参考。华东局组织接管人员提前学习中共中央有关城市接管和工商业政策的文件，明确官僚资本与民族资本的界限，明确开展接管工作的方法。在接管济南过程中，解放军采取“爱护、保护和建设”的方针政策，与济南市民“约法七章”，严格执行保护与繁荣工商业的方针。接管后迅速成立济南特别市市政府并发布公告，鼓励各工厂、商号一律先开市营业，待市面恢复后，再行登记备案。济南市委、市政府还专门召开各界各业座谈会，解答工商业者的疑惑，号召工商业者尽量把更多资本投到工商业。这些政策促使济南市工商业得到快速恢复发展。
中国共产党在沈阳接管中形成“各按系统，自上而下，原封不动，先接后分”的系统接收方法。由于提前对接收政策进行了比较详细的解释，“城市政策教育收到大效”，部队进入沈阳后对工厂、企业进行保护而非搬运。沈阳市委、市政府为保护和扶植工商业发展，多次邀请工商界代表人物参加座谈会，听取他们在恢复生产和经营方面的意见。另外，沈阳市还迅速采取措施，投放大量物资，打击投机倒把，稳定市场秩序；通过市财政和金融部门对私营工商业发放贷款、对私营工商业免征三个月营业税；组织国营企业大力收购私营工业产品，委托私营工业加工订货；调整劳资关系，解决劳资纠纷，有力促进沈阳工商业的恢复与发展。
中国共产党在解放北平过程中形成和平接管的典型范例。在平津战役前，中国共产党宣布“约法八章”，明确保护民族工商业，“凡属私人经营之工厂、商店、银行、仓库等，一律保护，不受侵犯”。另外，中国共产党提前筹备解决北平煤粮供应问题，重点研究北平粮食供需情况、运输分配、市场政策等问题，采取主动措施，派遣专人到东北、冀北、冀中等地采购粮食物资以备进城所需，确保在北平“把脚跟站稳”。中国共产党还提前成立北平市军事管制委员会，下设物资接管委员会专门负责经济接管工作。进城之后，物资接管委员会自上而下地、系统地、原封不动地进行全面接收，再统一地、有分别地、有步骤地、有计划地加以处理。北平的和平解放及工商业政策部署，为其他城市的和平解放作出表率。
在战略决战和接管大城市的过程中，新的工商业问题出现。比较突出的是在纠“左”后出现右的偏向。例如，在工业领域，一些干部持有单纯技术观点，忽视政治工作；对旧职员与旧技术人员过于迁就而使其公开蔑视干部甚至反对党的领导。因经济困难或资本家怠工等因素，北平解放后私人企业复工问题也比较突出。在商业领域，出现公营贸易机构抢购棉绒导致市场混乱的“临清事件”，暴露出公营贸易机关还没有担负起领导市场的重大责任，不少公营贸易工作人员还不懂得商业经济和市场发展的规律。各单位在经济工作中存在各自为政、无集中统一领导等问题。中国共产党进一步认识到，在城市中还存在“从未面对过的庞大的商业资本”，掌握大规模的经济资源和建立整体国民经济体系的任务迫在眉睫。
面对战略决战的顺利推进以及接管更多大城市带来的新挑战，中国共产党于1949年3月召开七届二中全会，正式提出党的工作重心必须由农村转移到城市。工作重心转移要求中国共产党“必须用极大的努力去学会管理城市和建设城市”，否则“单有军事上、政治上的条件，没有经济上的条件，没有工业的发展，要想转向社会主义是不可能的”。毛泽东指出，从“接管城市的第一天起，我们的眼睛就要向着这个城市的生产事业的恢复和发展”，他分析了新民主主义经济中国营经济、合作社经济、私人资本主义、个体经济以及国家和私人合作的国家资本主义经济五个部分的基本情况与历史作用，强调要使各种经济成分协调发展。毛泽东还强调必须学会在城市中向帝国主义者、国民党、资产阶级作政治斗争、经济斗争和文化斗争。
为推动工作重心转移，中国共产党要求改进工作方法并加强党的建设。毛泽东指出，党的组织工作要“围绕着生产建设这一个中心工作并为这个中心工作服务”，强调在转向城市和发展经济过程中，务必使同志们继续地保持谦虚、谨慎、不骄、不躁的作风，务必使同志们继续地保持艰苦奋斗的作风。同时要求继续加强党的领导，继续健全党委制并完善党委会的工作方法。中国共产党将经济政策调整与党的政治建设相结合，有利于解决城市工商业领域中的新问题，不断夯实党的思想与组织基础。
为迅速恢复和发展城市生产，中国共产党提出“把消费城市变成生产城市”的口号，继续纠正工商业领域中的错误偏向。第一，要懂得和善于依靠工人阶级，团结其他劳动人民、革命的知识分子，以及资产阶级的代表人物、知识分子、民主党派，共同建设城市和建设新中国。第二，要防止工商业领域的“左”或右的问题，不能只重视私营企业，不能无原则扶植和放纵私营工商业无序发展，要在国营经济领导下，使一切经济成分均向着有益于国计民生的方向发展，对于私营工商业中投机操纵的、野蛮的、不利于国计民生的部分，加以适当限制和引导。第三，要防止生产和消费脱节，防止供给和需求发生矛盾，在需要和可能的条件下，逐步发展供销合作社。
在全党工作重心转移的过程中，中国共产党进一步向南渡江作战和解放全中国，但南方经济情况不同于北方，情况更为复杂。一是长江以南广大区域长期在国民党统治之下，官僚资本基础更为牢固，经济关系错综复杂，而中国共产党在南方城市的组织力量和经济力量都相对比较薄弱。二是当时长江以南坐落着中国最大的城市和最密集的城市群，民族资产阶级和小资产阶级情况更为复杂，对中国共产党的了解较少，大多持观望甚至投机心态。此外，与北方先建立和巩固农村革命根据地的工作步骤不同，中国共产党指示南下部队的工作步骤是“先占城市，后占乡村”。这些因素使得渡江作战后中国共产党在经济战线上面临严峻考验。
为了迅速接管南方城市并应对南方城市工商业经济特点，中国共产党着重训练南下干部的城市工商业管理能力。1948年底，中共中央要求各中央局、分局立即训练、培养、提拔产业工人干部，派遣他们接管新解放的大城市及工商业。毛泽东曾对即将南下的部队发出号召，“把军队变为工作队”，强调军队干部应当学会接收城市和管理城市，在城市中要善于处理与资产阶级的关系，善于领导工人和组织工会，善于动员和组织青年，善于团结和训练新区的干部，善于管理工业和商业，善于调剂城市和乡村的关系，解决粮食、煤炭和其他必需品的问题，善于处理金融和财政问题等各项城市工作。朱德曾向准备南下的高级干部强调，南下后应特别注意城市工商业政策，占领一个城市，一定要先把城市的工商业好好保护起来，争取尽可能多的民族资产阶级分子及其代表人物站在我们方面，迅速恢复和发展生产。
在渡江战役过程中，城市工商业的接管政策总体上取得良好效果。中国共产党在南京接管中采取“各按系统，原封不动，自上而下，先接后分”的方针，将自上而下的行政方式与自下而上的群众动员相结合，将依靠工人与团结职员相结合，将抓紧重点与全面清查相结合，使城市机构总体保持完整。上海接管则以平津为蓝本，强调要稳定经济，作长久打算，要求原有人员继续保护资材，采取“自上而下，各按系统，原封不动，整套接收以及调查研究与逐步改造的方针”。上海各行业都得到比较完整地接收，城市工商业保存良好。周恩来认为，“天津、北平、南京、上海、武汉，一个城市比一个城市接收得好”。
接管后的南方大城市在城市工商业发展方面出现新问题。不少资本家与工商业者多方面试探中国共产党的态度，“企图保持其原有的经济的和政治的地位”。还有投机者利用银圆与人民币的差价，大肆炒作银圆，引发物价波动，导致物价上涨。另外，进入城市后，一些干部不愿意接近工商业旧人员，态度“异常冷淡”，旧人员则“人心惶惶，情绪波动”。还有一些进入上海的干部出现“个人主义及资本主义思想，甚至发展到贪污腐化、消极厌世、要求复员与逃亡的不良倾向”。加之大批干部忙于军事，不懂管理经济又无暇学习经济，全国性经济领导机关也未建立，各个地方、各个部门的经济机构常出现无组织无政府状态。
对于工商业领域出现的新问题，中国共产党继续调整工商业政策，既鼓励、支持民族资产阶级和中小工商业者复工复产，也不放松与投机资本展开斗争。1949年4月至5月，刘少奇在天津专门召集工商业者进行座谈，说明国营私营应互相合作，达到公私兼顾、劳资两利。华东局也指示无锡市妥善处理生产问题并“力求迅速开工”，主动召开资本家座谈会，详细解释公私兼顾、劳资两利的工商业政策。中国共产党还从政治角度提高对工商业和民族资产阶级的认识，强调实行和平的经济竞争，提高管理工商业和发展社会主义经济的能力。另外，中共中央要求各中央局、分局和前线部队加强检查，指出片面强调限制资本主义、强调和资本家斗争，实际上是具有“左”倾冒险主义的错误路线；若放任资本家投机和市场混乱，也与党的方针政策相违背。在应对上海等地资本家的投机时，中国共产党采取多种经济手段，打赢“银元之战”和“米棉之战”，重创投机资本，初步遏制物价疯涨，为后续克服工商业秩序混乱和应对物价上涨积累了经验。
在不断解决城市工商业问题的过程中，中国共产党形成较为系统的经济建设方针，为建立全国性政权和建设新中国作准备。1949年6月，刘少奇起草的《关于新中国的经济建设方针》，规定新民主主义经济是一种过渡性质的经济，既要不断壮大公营工商业的力量，也要鼓励有利于国计民生的经济成分的发展。刘少奇还指出，新民主主义经济的内部成分之间存在矛盾和斗争，需要继续防范以下两种倾向。一种是资本主义的倾向，即把中国今后经济发展方针看作是发展普遍的资本主义经济，把一切希望寄托于私人资本主义经济的发展，向资本家作无原则的让步，迁就小资产阶级。另一种是冒险主义的倾向，即超出实际可能性，过早地、过多地、没有准备地去采取社会主义的步骤，破坏城市无产阶级与农民的联盟。这个经济建设方针为新中国处理好工商业中的多方关系指明方向。
在筹备建立新中国的过程中，工商业政策被纳入国家的整体发展方略中。在筹备新政协会议时，中国共产党注重照顾工商界，从全国工商界中，选出十五人作为代表，并筹备成立工商界联合会。1949年9月，《共同纲领》将“公私兼顾、劳资两利、城乡互助、内外交流”的新民主主义经济政策写入其中，新民主主义工商业政策有了根本法律与制度保障。1949年10月，中央人民政府政务院财政经济委员会成立，统筹全国财经和工商业管理工作，在稳定物价、统一财经、恢复国民经济中发挥重要作用。
中国共产党在战略决战阶段不断获得军事胜利，也不断取得经济战线上的成果，将全党工作重心从农村转向城市，并为全国执政作准备。面对大城市工商业中新的“左”与右的问题，中国共产党通过一系列城市工商业政策的制定与调整，初步构建起一套符合中国实际情况的经济制度与工商业经济体系，加强统筹全国城市工商业，为新中国初期恢复发展工商业并调整工商业关系奠定坚实基础。
结语
解放战争时期，城市工商业政策的制定、执行与调整，是关乎中国共产党能否在城市站稳脚跟的重要问题。从占领中小城市到推动全党工作重心转移，中国共产党不断调整城市工商业政策，为恢复发展国民经济、建立并巩固全国政权提供了良好经济支撑。总体来看，这一时期中国共产党城市工商业政策的调整具有以下特点：一是时空差异性，由于战场形势的攻守、撤退与拉锯，不同地区、同一城市不同时期存在工商业政策及执行效果的差异性。二是动态变化性，在跨区域大规模运动作战中，中共中央与各中央局、分局、前线部队等多方主体在城市工商业问题上形成互动，不断地调适、纠正城市工商业政策。
中国共产党在思想上高度重视城市工商业政策，但前线部队与干部在接管城市工商业中存在过或“左”或右的倾向，促使中国共产党不断总结与反思，加强工商业政策的调适。在城市工作方法层面，中国共产党逐步从采用农村工作方法转变为依据城市实际需求和具体情况，灵活应对各类工商业问题，在纠正偏差的过程中，探索出适应城市工商业发展的工作方法。在制定和实施城市工商业政策时，展现出善于识别问题、纠正偏差、解决问题的思想方法，为新中国成立后工商业政策的持续调整提供了经验。从党的角色和功能转型方面看，中国共产党实现从城市临时占领者到长期建设者、全国执政者的转变，不断提升管理城市经济和处理复杂经济关系的能力。这一转变有力证明，中国共产党不仅善于破坏一个旧世界，而且善于建设一个新世界。
（作者系清华大学马克思主义学院副教授）
